Sites et sols pollués : état des lieux sur la notion de « détenteur » d’une ancienne ICPE

La question de la remise en état des sites et sols pollués continue de soulever des difficultés pratiques dès lors que l’exploitant fait défaut. Si le principe demeure celui d’une responsabilité exclusive de l’ancien exploitant, la jurisprudence a progressivement ouvert la possibilité pour le préfet de mobiliser les pouvoirs de police à l’encontre du « détenteur » du site afin de prévenir des risques, sans pour autant renverser la protection du propriétaire innocent consacrée par la loi ALUR.

Les évolutions récentes invitent ainsi à préciser les contours de cette notion qui demeure incertaine.

1.- Le principe : l’exploitant est responsable de la remise en état

L’obligation de remettre en état un site ayant été le siège d’une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) pèse sur son exploitant ou son ancien exploitant, c’est-à-dire le dernier titulaire de l’autorisation, de l’enregistrement ou de la déclaration d’exploiter (jurisprudence constante, voir notamment : Conseil d’État, 8 juillet 2005, Sté Alusuisse-Lonza-France, n° 247976, ou, CE, 29 mars 2010, Communauté de communes de Fécamp, n° 318886).

 L’obligation de remise en état qui pèse sur l’exploitant d’une ICPE se prescrit au bout de trente ans à partir de la date à laquelle la cessation d’exploitation a été portée à la connaissance de l’administration (CE, 12 avril 2013, SCI Chalet des Aulnes, n° 363282).

Dans le cas d’une cession des installations classées, l’obligation de remettre en état le site pèse sur le cessionnaire, dès lors que celui-ci s’est régulièrement substitué au cédant en qualité d’exploitant. Le critère déterminant de la succession d’exploitants est fourni par la déclaration au préfet du changement d’exploitant ou à défaut, par la reprise effective de l’activité par le nouvel exploitant (jurisprudence constante, voir notamment : CE 8 sept. 1997, SARL Serachrom, n°121904 ; CE 21 févr. 1997, Sté Wattelez, n° 160787).

En l’absence d’exploitant, d’ayant-droit ou d’ancien exploitant identifié, l’obligation de remise en l’état pèse sur l’exploitant « de fait », c’est-à-dire la personne qui exploite factuellement les activités sur le site, même de manière irrégulière en l’absence d’autorisation préfectorale.

C’est en ce sens que le Conseil d’État a jugé que si le contrat, par lequel une personne a acquis le terrain d’emprise d’une ICPE, a eu pour effet de le substituer à l’exploitant, en lui transférant l’ensemble des biens et droits se rapportant à l’exploitation concernée, même sans déclaration préfectorale de changement, cette personne peut être soumise à l’obligation de le remettre en l’état (CE, 29 juin 2018, société Akzo Nobel UK Ltd, n° 400677).

En revanche, les choses se compliquent lorsque l’administration n’est pas en mesure d’identifier un ancien exploitant ou un exploitant de fait des installations, notamment lorsque ces derniers sont devenus insolvables ou ont fait l’objet d’une liquidation judiciaire. Le préfet est alors confronté à un site dit « orphelin », dépourvu de tout débiteur de l’obligation de remise en état.

2.- L’exception : l’imputation au détenteur de l’obligation de remise en état

La jurisprudence est constante sur le fait que le propriétaire, en tant que tel, ne peut pas se voir imposer la dépollution du site en application du régime des ICPE dès lors qu’il est étranger aux pollutions causées par l’ancien exploitant (CE, 21 févr. 1997, Wattelez et SCI Les Peupliers, n° 160787

Cependant, et par une décision d’assemblée, le Conseil d’État a admis de manière prétorienne que l’administration pouvait rechercher la personne qualifiable de « détenteur » de l’installation au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement pour lui imposer la remise en état (CE, 8 juillet 2005, Alusuisse-Lonza, n° 247976) :

« Considérant que les pouvoirs de police spéciale conférés par la loi à l’autorité administrative peuvent, par leur objet et leur nature mêmes, être exercés par celle-ci à toute époque et vis à vis de tout détenteur d’un bien qui a été le siège de l’exploitation d’une installation classée, dès lors que s’y manifestent des dangers ou inconvénients de la nature de ceux auxquels la législation des installations classées a pour objet de parer ; »

En l’absence de définition précise de la notion de « détenteur », et visiblement embarrassé à l’idée d’imposer de manière générale une telle obligation de remise en état à un tiers n’étant pas à l’origine des pollutions, le Conseil d’État a précisé que, faute d’ancien exploitant ou d’ayant-droit, le préfet ne peut imposer au « détenteur » que des mesures de police destinées à faire cesser un risque actuel et avéré pour la santé ou l’environnement, par arrêté préfectoral complémentaire, sans lui transférer une obligation générale de remise en état (même décision).

Cette solution permet au préfet de disposer d’une personne à mobiliser en cas de risques graves suscités par des pollutions et d’éviter les « sites orphelins » en cas de disparition ou insolvabilité de l’exploitant, mais le sens précis du terme de « détenteur » demeurait incertain, tout comme la marge d’action offerte au préfet à son encontre.

3.- Une tentative de clarification de l’ordre des responsabilités par le législateur

La loi du 24 mars 2014, dite loi « ALUR », a introduit dans le code de l’environnement un nouvel article L. 556-3 afin d’établir une hiérarchie des responsables de la dépollution et de consacrer légalement le fait que le propriétaire ne peut se voir imposer la remise en état.

Cet article prévoit désormais que l’obligation de remise en état ne peut peser sur le propriétaire qu’à titre subsidiaire et uniquement s’il est démontré qu’il a fait preuve de négligence ou n’est pas étranger à la pollution (point II, article L. 556-3 du code de l’environnement).

Cependant, cet article ne fait aucunement mention de la notion de « détenteur » de l’installation (il vise ponctuellement le «détenteur des déchets », qui relève d’un autre régime juridique).

La notion de détenteur du site reste donc en dehors du champ légal et demeure à ce jour une construction exclusivement jurisprudentielle, source de persistance du flou actuel.

4.- Une réaffirmation récente mais le statut de détenteur demeure incertain

Par un récent arrêt du 29 octobre 2025, n° 23LY02778, la cour administrative d’appel de Lyon a fait application du principe dégagé en 2005 par le Conseil d’État en rappelant que :

• • le préfet est fondé à faire usage de ses pouvoirs de police spéciale des installations classée « à toute époque » et « vis-à-vis de tout détenteur d’un bien siège de l’exploitation d’une installation classée » ;
  • dès lors que s’y manifestent des dangers ou inconvénients pour la santé ou pour l’environnement ;
  • pour ce faire, il est tenu de recourir à un arrêté préfectoral complémentaire fixant des prescriptions applicables au détenteur en application de ses pouvoirs de police des installations classées (en l’espèce, dans l’affaire qui lui était soumise, l’obligation de réaliser des études sur des risques de pollution générés par d’anciennes installations).

Ainsi, lorsque des dangers ou inconvénients persistent sur un site ayant été le siège d’une installation classée, l’administration peut imposer des mesures à son détenteur actuel, y compris plusieurs décennies après la cessation de l’activité, mais sans transférer à ce dernier l’obligation de remise en état du site.

📰 Concernant cet arrêt, voir aussi notre article : Sites et sols pollués : quatre actualités clés en cette fin d’année 2025 – https://ecosysteme-avocats.fr/sites-sols-pollues-actualites-icpe-2025/

Malgré cette récente décision, demeurent plusieurs questions non résolues à ce jour.

D’une part, que désigne concrètement la notion de « détenteur » ? Faute de définition jurisprudentielle, elle demeure ambiguë et peut parfois être confondue avec la notion de propriétaire du site, ou avec celle de détenteur de déchets, alors qu’elles répondent toutes deux à des régimes juridiques bien distincts. Le détenteur est souvent propriétaire du site alors quels critères permettent concrètement de les distinguer ?

D’autre part, si le préfet peut mobiliser ses pouvoirs de police des ICPE à l’encontre du détenteur sans pouvoir lui imposer la remise en état liée à une pollution causée par un ancien exploitant, alors quelle est l’étendue des mesures qu’il est en droit de prescrire ? Jusqu’où s’étend sa marge de manœuvre à l’égard du détenteur pour prévenir les risques pour la santé ou l’environnement ?

En synthèse, si la jurisprudence admet désormais que le préfet peut se tourner vers le détenteur d’un site en l’absence d’exploitant afin de prévenir un risque actuel, cette intervention demeure strictement cantonnée à des mesures de police préventives et non à une obligation générale de remise en état.

La loi ALUR a confirmé la protection du propriétaire innocent sans pour autant intégrer la notion de détenteur dans le champ légal, laissant subsister une incertitude que l’arrêt de la Cour de Lyon de 2025 n’a pas dissipée.

À défaut d’évolution normative, il appartiendra au Conseil d’État de préciser les contours et les limites de cette notion encore ambiguë.

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