Par un arrêt du 19 février 2025, la cour administrative d’appel de Lyon a clarifié les conditions d’indemnisation pour les victimes de la pollution de l’air. La Cour a reconnu que l’aggravation des pathologies d’un enfant était en lien de causalité directe avec la pollution et ouvrait par conséquent un droit à réparation. Elle a condamné l’État à réparer les préjudices subis par l’enfant et ses parents.

Retour sur une décision importante pour les victimes de la pollution de l’air et sur le cadre légal applicable en réparation des préjudices.

Quelles obligations pour l’État en matière de pollution de l’air ?

La directive européenne 2008/50 du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe définit des objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques et fixe des valeurs limites en concentration pour certains polluants dans l’air. En application de cette directive, l’État français est tenu :

• de surveiller la qualité de l’air,
• d’informer les populations sur la qualité de l’air,
• de respecter les objectifs fixés,
• de mettre en œuvre des plans d’action dans les zones pour lesquelles des dépassements des objectifs sont observés afin qu’ils soient respectés dans les délais les plus courts.

Son article 13 interdit le dépassement des valeurs limites de concentration de polluants. Le principe est transposé en droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont définies à l’article R. 221-1 du même code.

Lorsque les valeurs limites de qualité de l’air ne sont pas respectées, l’article 23 de la directive impose aux États membres de mettre en œuvre des mesures appropriées, au travers de plans relatifs à la qualité de l’air, afin de ramener les concentrations de polluants atmosphériques sous les seuils fixés dans les plus brefs délais. Cette exigence est transposée dans le droit interne aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement à l’échelle des territoires par les plans de protection de l’atmosphère (PPA). Ces plans ont pour objectif de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l’air.

Dans un arrêt rendu le 19 novembre 2014 (⚖️ Arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth, C‑404/13, point 30), la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)  a précisé la portée des obligations découlant de la directive 2008/50/CE relative à la qualité de l’air.  La cour juge que la directive ne se limite pas à imposer une simple obligation de moyens : elle contient une véritable obligation de résultat.

Par conséquent, le seul fait qu’un État membre adopte un plan d’action conforme à l’article 23 de la directive ne suffit pas à démontrer qu’il respecte les obligations définies par l’article 13. Cet article impose au contraire un strict respect des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère.

Retour sur l’affaire de la vallée de l’Arve

Une famille résidant à Passy en Haute-Savoie, imputait les maladies respiratoires contractées par leur fils,  depuis sa naissance en 2012, à la pollution atmosphérique de la vallée de l’Arve. En mai 2018, le couple a demandé l’indemnisation des préjudices subis par du fait de ces affections en fondant leur demande sur la faute commise par l’État dans l’exécution de ses obligations relatives à la qualité de l’air.

Le couple reprochait à l’État l’insuffisance des mesures adoptées afin de réduire les périodes de dépassement des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère de la vallée de l’Arve.

Par un jugement du 24 novembre 2020 le tribunal administratif de Grenoble a reconnu la faute de l’État, cependant il a rejeté les demandes d’indemnisations.

Le tribunal a en effet écarté l’existence d’un lien de causalité entre la survenue ou l’aggravation des pathologies de leur enfant et l’insuffisance des mesures mises en œuvre par l’État pour ramener, dans les meilleurs délais possibles, les niveaux de pollution en dessous des seuils réglementaires dans la zone.

Par un arrêt avant-dire-droit du 13 décembre 2023, la cour administrative d’appel de Lyon a infirmé le jugement du tribunal et a retenu l’existence d’une faute de l’État en raison de l’insuffisance des mesures prises pour réduire les périodes de dépassement des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère de la vallée de l’Arve. Toutefois, elle a considéré que les éléments du dossier ne lui permettaient pas, en l’état, d’évaluer les conséquences de ces dépassements sur la santé de l’enfant ni, par conséquent, l’ampleur des préjudices imputables à la seule faute de l’État. Elle a donc ordonné une expertise en ce sens.

À l’issue de l’expertise, et par son arrêt du 19 février 2025, la Cour a confirmé le lien de causalité entre les affections de l’enfant et la pollution de la vallée de l’Arve. Elle a retenu que, même si les troubles respiratoires dont souffre le jeune garçon sont imputables à une infection virale, ces pathologies ont été aggravées par l’exposition à la pollution. Elle a par conséquent condamné l’État à indemniser les différents dommages causés par la pollution.

Une décision favorable pour les victimes de la pollution de l’air

La responsabilité de l’État peut être engagée en cas d’insuffisance dans la mise en œuvre des mesures nécessaires à la lutte contre la pollution de l’air. Cette responsabilité s’inscrit dans le cadre du droit commun de la responsabilité administrative pour faute qui repose sur trois éléments cumulatifs : une faute, un préjudice et un lien de causalité entre les deux.

Si depuis plusieurs années la faute de l’État est reconnue en matière de pollution de l’air (insuffisance des mesures prises pour réduire les émissions de polluants au-dessous des seuils fixés), demeurent toutefois une difficulté pour les victimes de démontrer le lien de causalité entre leurs pathologies et le dépassement des seuils de concentration en polluant.

Les obstacles liés à la causalité scientifique

Plusieurs obstacles peuvent se dresser devant les victimes pour établir le lien de causalité direct entre la faute de l’État et le préjudice. Ces obstacles sont liés à la causalité scientifique. En effet, les pathologies liées à la pollution atmosphérique sont souvent multifactorielles et n’ont pas de cause unique identifiable. Cela complique donc la démonstration du lien direct et certain entre la carence étatique et le dommage subi.

La nécessité de preuve convaincantes pour établir un lien de causalité

En l’absence de preuves convaincantes, les juridictions ne reconnaissent pas ce lien de causalité.

Tel a notamment été le cas dans une affaire portée devant le Tribunal administratif de Montreuil (⚖️TA Montreuil,25 juin 2019 n° 1802202) par une requérante qui soutenait que les bronchites dont elle était atteinte, ainsi que les crises d’asthme de sa fille, étaient imputables à la pollution atmosphérique en Ile-de-France.

Le Tribunal a refusé d’établir un lien de causalité en relevant que la requérante n’avait apporté aucun élément, tant sur leur durée de résidence en Ile-de-France, et, le cas échéant, sur leurs lieux de résidence successifs, que sur la date d’apparition de sa pathologie et de son évolution dans le temps.

Une approche souple en faveur des victimes : l’établissement du lien de causalité par faisceau d’indices 

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 19 février 2025 s’inscrit dans une approche plus souple, prenant en compte l’état des connaissances scientifiques. Elles considèrent qu’un faisceau d’indices concordants peut suffire pour établir ce lien facilitant ainsi la charge de la preuve pour les victimes. Ce faisceau d’indice peut inclure des éléments tels que la concomitance entre les pics de pollution et l’apparition des symptômes, l’absence d’autres causes extérieures ainsi que le lieu de résidence du requérant.

En ce faisant, la cour administrative d’appel de Lyon s’aligne sur le raisonnement précédemment adopté par la Cour administrative d’appel de Paris dans deux autres affaires.

En effet, dans deux arrêts n° 23PA03742 et n° 23PA03743 du 9 octobre 2024, la cour administrative d’appel de Paris a établi un lien causal direct entre les pics de pollutions et l’aggravation des pathologies, en se basant à la fois sur les rapports d’expertise et sur la méthode du faisceau d’indices concordants.

La première affaire à l’origine de ces arrêts concernait la survenance répétée d’épisodes d’otites subis par la plaignante.  S’appuyant sur le rapport d’expertise, la cour a souligné que, bien que les otites puissent avoir de multiples causes, comme la vie en collectivité, notamment en crèche, ou le tabagisme parental, la littérature scientifique établit un lien entre la survenue d’otites moyennes aigues et la pollution de l’air.

Par suite la juridiction a examiné la situation de fait dans son ensemble. Elle a relevé « qu’à plusieurs reprises, les symptômes manifestés par l’enfant, habitant à environ 500 mètres du boulevard périphérique, ont coïncidé avec des épisodes de pollution à dépassement de seuil », que les parents n’étaient pas fumeurs et, enfin, qu’« une amélioration nette de son état de santé [avait] été observée à la suite du déménagement de la famille hors de la région parisienne à compter du mois d’août 2018. »

Concernant la seconde affaire qui concernait un enfant atteint de bronchiolites, de nouveau, la cour s’est appuyée à la fois sur le rapport d’expertise et sur un faisceau d’indices pour reconnaître le lien de causalité entre les pics de pollutions et la pollution chronique et la survenance de ces infections.

La Cour a relevé qu’en l’espèce, l’enfant été né le 24 mai 2015, résidait « à Saint-Ouen, à proximité immédiate du périphérique et d’un incinérateur, a eu des bronchiolites […] » puis a souligné que ces manifestations respiratoires pouvaient « être rapprochées d’épisodes de pollution en Ile-de-France ». Après avoir analysé puis écarté les autres facteurs susceptibles de favoriser l’asthme, les juges parisiens ont observé qu’à la suite du déménagement de la famille à Agde en août 2017, l’enfant avait connu une amélioration spectaculaire de son état de santé.

Ainsi, dans ces deux affaires, la juridiction a estimé que l’exposition à des pics de pollution n’était pas à l’origine des maladies de l’enfant, mais qu’elle était la cause directe de l’aggravation de ses symptômes.

La cour administrative d’appel de Lyon a également fait application de cette méthode pour établir un lien de causalité. Elle s’est d’abord fondée sur un rapport d’expertise et sur l’analyse de la littérature scientifique puis elle a appliqué la méthode du faisceau d’indices. Ce raisonnement a conduit la cour à retenir l’incidence de la pollution de l’air comme étant « en lien de causalité directe non pas avec les pathologies de l’enfant, mais avec l’aggravation de celles-ci. »

En retenant la notion d’« aggravation » pour engager la responsabilité de l’État, la juridiction allège ainsi la charge de la preuve pour les victimes, notamment dans le cas de pathologies multifactorielles liées à la pollution de l’air, dont ni l’apparition ni l’aggravation ne peuvent être rattachées à une cause unique clairement identifiable.

Dans ces trois affaires, l’existence d’un caractère multifactoriel n’a pas conduit les juges à écarter l’établissement du lien de causalité entre la carence de l’État et l’aggravation des dommages. Ainsi qu’a pu le relever la cour administrative d’appel de Lyon, « de telles circonstances ne suffisent pas à atténuer le lien entre l’aggravation des pathologies de l’enfant et son exposition à la pollution atmosphérique. »

Ces décisions marquent un véritable changement de paradigme : le passage d’une conception classique exigeant la démonstration d’un lien de causalité établi avec certitude, à une approche plus souple, fondée sur l’état des connaissances scientifiques et l’existence d’un faisceau d’indices. Cette approche facilite la charge de la preuve pour les victimes.

Dans tous les cas le recours à l’expertise s’avère déterminant pour établir la part de responsabilité de l’État.

Une indemnisation limitée des préjudices

Si ces décisions renforcent les exigences pesant sur l’État en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et facilitent la reconnaissance du lien de causalité au bénéfice des victimes, les montants d’indemnisation accordés par le juge administratif demeurent modestes, comme en témoigne cette dernière décision.

En effet, les requérants sollicitaient la condamnation de l’État à leur verser la somme de 258 000 euros en réparation des préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux qu’ils estimaient avoir subis du fait de la pollution dans la vallée de l’Arve. Le juge n’a toutefois accordé qu’une indemnisation globale de 9 000 euros, soit à peine 3,4 % du montant demandé.

Conclusion : une avancée pour les victimes de la pollution de l’air

Ces récentes décisions marquent une avancée notable pour les victimes de la pollution de l’air, en consacrant une approche plus souple de la causalité et en reconnaissant la responsabilité de l’État en cas d’aggravation de pathologies multifactorielles. Elles ouvrent ainsi la voie à une meilleure effectivité du droit à réparation dans un contentieux longtemps freiné par les exigences probatoires.

Pour autant, cette évolution jurisprudentielle reste perfectible : la faiblesse des montants indemnisés illustre encore la prudence du juge administratif face à un contentieux où la reconnaissance symbolique l’emporte souvent sur la réparation intégrale du préjudice.

Victime de la pollution de l’air, comment défendre mes droits ?

✔️ Constituer un dossier solide : rassembler des preuves médicales établissant un lien entre la pollution de l’air et les pathologies subies et collecter des données sur la qualité de l’air concernant votre lieu de résidence.

✔️ S’entourer d’experts : recourir à des expertises médicales pour appuyer vos demandes et faire appel à des avocats en droit de l’environnement pour vous conseiller et vous défendre.

✔️ Être conscient des délais : l’action est contrainte par des délais de prescription et le temps judiciaire peut être long avant d’obtenir une indemnisation.

✔️Garder à l’esprit l’incertitude liée à une action en justice : il peut être difficile d’établir le lien de causalité, et le montant de l’indemnisation accordée peut être inférieure aux attentes.

📚 Références :

CAA de Lyon, 19 février 2025, n° 21LY00245