Loi d’orientation agricole : synthèse des mesures en vigueur et des dispositions censurées

Adoptée à marche forcée dans un contexte de crise agricole et sous la pression d’un calendrier politique contraint, la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 a pour objectif de favoriser le renouvellement des générations d’agriculteurs, d’assurer la souveraineté alimentaire et de procéder à une simplification normative. Mais sous couvert de soutien au monde agricole et de renforcement de la souveraineté alimentaire elle opère aussi un net recul du droit de l’environnement, à travers une série de dépénalisations et de dérogations.

Par une décision du 20 mars 2025, le Conseil constitutionnel a cependant censuré près des deux tiers de cette loi (Cons. const., décision n° 2025-876 DC, 20 mars 2025).

Dressons le bilan des mesures entrées en vigueur et de celles qui ont été censurées par les juges constitutionnels.

1- Une souveraineté alimentaire érigée en intérêt général majeur

Les nouvelles dispositions applicables : L’article L. 1 A du code rural et de la pêche maritime érige la protection, la valorisation et le développement de l’agriculture et de la pêche au rang « d’intérêt général majeur » en tant qu’ils garantissent la souveraineté alimentaire de la Nation, et au rang d’« intérêt fondamental de la Nation en tant qu’éléments essentiels de son potentiel économique ».

Il est cependant difficile à ce stade de prévoir les incidences juridiques d’une telle reconnaissance. Le Conseil constitutionnel a pu considérer dans de rares cas, que lorsque le législateur reconnaît des intérêts fondamentaux de la Nation, leur sauvegarde peut bénéficier d’un rang constitutionnel et justifier des limitations à l’exercice de certains droits et libertés, sous réserve du respect du principe de proportionnalité et de la nécessité des mesures restreignant ces droits ( voir notamment en ce sens : décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016)

Disposition censurée : Le principe de « non-régression de la souveraineté alimentaire », inscrit à l’article L. 1 B du même code, aux termes duquel « la protection du potentiel agricole de la Nation ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment » a été censuré par le Conseil constitutionnel du fait de la méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et de l’objectif de clarté de la loi.

2- Un adoucissement de la répression pénale en matière d’environnement

Les nouvelles dispositions applicables : Le nouvel article L. 171-7-2 du code de l’environnement institue une amende administrative plafonnée à 450 euros (ou 1 500 euros en cas de récidive) pour les atteintes à la faune et la flore commises par les personnes physiques sans intentionnalité ou en l’absence de démonstration d’une négligence grave. Hors cas de récidive, la personne responsable de l’atteinte pourra se voir proposer, à la place du paiement de cette amende, le suivi d’un stage de sensibilisation aux enjeux de protection de l’environnement. L’acquittement de l’amende ne peut être exigé en cas de suivi intégral du stage.

Par ailleurs, et en application de l’article L. 415-3 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi, le fait, commis de manière intentionnelle ou par négligence grave, de porter atteinte à la conservation d’espèces animales non domestiques, à la conservation d’espèces végétales non cultivées, à la conservation d’habitats naturels ou à des sites d’intérêt géologique est puni de trois ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.

La loi exige désormais la démonstration de l’intentionnalité ou de la négligence grave de l’auteur d’atteinte aux espèces protégées, alors que jusqu’alors une faute d’imprudence ou négligence suffisait à caractériser l’élément moral du délit (Cass. crim., 18 oct. 2022, n° 21–86.965 ; Cass. crim., 14 nov. 2023, no 22–86.922). 

Disposition censurée : En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré partiellement ce même article en tant qu’il prévoyait que de tels faits devaient être réputés n’avoir pas été commis de manière intentionnelle lorsqu’ils répondaient à l’exécution d’une « obligation légale ou réglementaire » ou « à des prescriptions prévues par une autorisation administrative ». Il a considéré que, compte tenu du manque de précision de ces dispositions, en faisant dépendre le champ d’application de la loi pénale d’une décision administrative, le législateur a méconnu le principe de légalité des délits et des peines.

3- Une tolérance accrue pour les élevages en matière d’ICPE : un nouveau dispositif d’amende administrative plafonnée en cas d’exploitation sans déclaration ou enregistrement

Les nouvelles dispositions applicables : L’article L. 171-7-3 du code de l’environnement dispose qu’un élevage qui dépasse le seuil de soumission à l’obligation de déposer une déclaration ou une demande d’enregistrement, en vertu de la législation des installations classées, mais qui ne l’a pas fait, peut encourir une amende administrative. Cette amende, d’un montant de 450 euros, s’applique dans la limite de 15 % au-delà du seuil et sans fraude. Ce régime concerne notamment les élevages relevant des rubriques 2101 à 2113.

4- Des dérogations censurées en matière d’urbanisme sur les zones littorales

Disposition censurée : L’article 4 de la loi a modifié l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme afin de permettre d’autoriser, dans « les communes insulaires métropolitaines », des constructions et installations agricoles dans les espaces proches du rivage, ce qui est en principe interdit par le code de l’urbanisme.

Le Conseil constitutionnel a jugé que la notion de « communes insulaires métropolitaines » n’était pas définie de manière suffisamment précise pour permettre d’identifier clairement les collectivités concernées. Par ailleurs, il a estimé qu’aucune différence de situation objective ni aucun motif d’intérêt général en rapport direct avec l’objet de la loi ne justifiait cette dérogation. En conséquence, le Conseil a déclaré l’article 4 contraire à la Constitution pour méconnaissance du principe d’égalité devant la loi, sans examiner les autres griefs soulevés.

5- Destruction des haies : réduction des peines et création de régimes de déclaration unique et d’autorisation unique

Les nouvelles dispositions applicables : une section entière (articles L. 412-21 à L. 412-28 du code de l’environnement) est consacrée à la gestion durable des haies.

Le texte affirme l’objectif tendant à atteindre, à compter du 1er janvier 2030 une augmentation nette du linéaire de haies de 50 000 kilomètres par rapport au 1er janvier 2024.

Un nouvel article L. 412-22 du code de l’environnement prévoit désormais que les projets de destruction d’une haie est soumis à déclaration unique préalable. Cette déclaration unique remplace les multiples déclarations et autorisations qui existaient jusqu’alors au titre de différentes législations applicables. Le fait d’initier les travaux sans avoir procédé à cette déclaration et sans avoir obtenu l’absence d’opposition est désormais puni d’une contravention de deuxième classe (soit 150 euros d’amende au plus).

L’article L. 412-23 prévoit désormais que l’administration peut, dans un délai de quatre mois, requalifier une déclaration en demande d’autorisation unique. Cette autorisation remplace toutes les procédures prévues par d’autres législations. Les travaux ne peuvent débuter qu’après son obtention et, en cas de non-respect de cette obligation, une contravention de quatrième classe s’applique (soit 750 euros d’amende au plus).

6- Une réforme contentieuse favorable aux porteurs de projets agricoles

Les nouvelles dispositions applicables : L’article 44 introduit dans le code de justice administrative (articles L. 77-15-1 et suivants) un régime procédural dérogatoire en matière de contentieux administratifs visant certains projets agricoles, notamment les bâtiments d’élevage et ouvrages hydrauliques agricoles. Il comprend :

• un délai de jugement réduit à un mois pour les référés-suspension introduits contre les autorisations afférentes à ces projets ;
• une présomption d’urgence pour ces recours en référé-suspension, afin d’accélérer leur traitement ;
• la requête en référé-suspension contre ce type de projets n’est recevable que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort, c’est-à-dire dans un délai de deux mois suivant les premières écritures en défense ;
• la loi rappelle que le juge peut surseoir à statuer pour permettre la régularisation d’un vice de procédure ou de forme, limitant ainsi les cas d’annulation pure et simple

Ce dispositif vise à sécuriser juridiquement les projets agricoles contestés, mais au prix d’un encadrement très strict des voies de recours et d’un raccourcissement des délais d’analyse par les juges administratifs.

Censure de l’article sur le zéro artificialisation nette (ZAN)

Disposition censurée : L’article 42 de la loi visait à exclure les constructions agricoles du décompte des surfaces artificialisées dans les documents d’urbanisme, ce qui aurait affaibli l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN).

Mais le Conseil constitutionnel l’a censuré, non sur le fond, mais pour vice de procédure : cette mesure a été introduite trop tardivement (en première lecture) et sans lien direct avec l’objet initial de la loi, centré sur la souveraineté alimentaire. Elle constitue donc un « cavalier législatif », c’est-à-dire une disposition sans rapport avec le reste du texte.

Conclusion :

La loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 établit une nouvelle hiérarchie des priorités publiques : la souveraineté alimentaire et l’activité agricole y sont élevées au rang d’intérêt fondamental de la Nation et ce, au détriment de l’objectif de protection de l’environnement. Derrière une volonté de simplification et de sécurisation juridique, de nombreuses dispositions tendent à réduire les garanties environnementales.

Si le Conseil constitutionnel a censuré une partie substantielle du texte, plusieurs mesures potentiellement régressives sont désormais en vigueur : dépénalisation partielle des atteintes à la biodiversité, régime contentieux très favorable aux porteurs de projets agricoles, réduction des exigences en matière de gestion des haies.

Ce nouveau cadre impose une vigilance accrue pour les collectivités, associations et citoyens. Les stratégies juridiques devront désormais composer avec des règles moins protectrices et des délais plus contraints.

📚 Références :

– Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture

– Décision n° 2025-876 DC du 20 mars 2025 – Loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture

📰 Voir aussi notre article : Agrivoltaïsme : une instruction ministérielle précise la législation applicable au photovoltaïque en zone agricole